反垄断和公平竞争政策进入顶层设计视野

2022-01-24 法治日报——法治网   王先林

反垄断既是市场经济的内在要求,也是各国的普遍做法。伴随着近年来在全球范围内不断强化的反垄断趋势,我国在2021年更是大力强化反垄断和防止资本的无序扩张,相关的政策法规密集出台,反垄断执法动作频频,好戏连连,力度不断加大,学术理论界也掀起了反垄断研究的热潮,因此2021年可以说是中国的“反垄断大年”。

随着2015年10月《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》首次明确提出“逐步确立竞争政策的基础性地位”以来,党中央、国务院在一系列政策文件中不断强化反垄断和公平竞争政策,在短短几年里,从“逐步确立”到“强化”,从“基础性地位”到“基础地位”,竞争政策在我国得到前所未有的重视,其地位日益提高。

与此相应,中央不断提出和强调新形势下反垄断和反不正当竞争的任务,特别是2020年12月11日召开的中央政治局会议首次提出,强化反垄断和防止资本无序扩张。2020年12月18日结束的中央经济工作会议将“强化反垄断和防止资本无序扩张”确定为2021年的八项重点任务之一,并且明确提出反垄断、反不正当竞争,是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求,要加强规制,提升监管能力,坚决反对垄断和不正当竞争行为。2021年 1月9日召开的中央政法工作会议上也提出“加强反垄断和反不正当竞争执法司法”。2021年3月全国“两会”上的《政府工作报告》强调,强化反垄断和防止资本无序扩张,坚决维护公平竞争市场环境。2021年3月15日的中央财经委员会第九次会议进一步提出,要坚持正确政治方向,从构筑国家竞争新优势的战略高度出发,坚持发展和规范并重,把握平台经济发展规律,建立健全平台经济治理体系,明确规则,划清底线,加强监管,规范秩序,更好统筹发展和安全、国内和国际,促进公平竞争,反对垄断,防止资本无序扩张。

更值得关注的是,2021年8月30日中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》,这表明反垄断和公平竞争政策进一步得到了党和国家的重视,并已经成为我国的顶层设计,必将对我国强化反垄断和深入实施公平竞争政策产生广泛和深远的影响。2021年12月8日至10日召开的中央经济工作会议又一次明确要求,深入推进公平竞争政策实施,加强反垄断,以公正监管保障公平竞争,为做好下一步工作指明了方向。

反垄断法律制度本身的明确和完善是强化反垄断的一个基本前提。为便于反垄断执法的有效开展并为经营者提供更好的合法性预期,近年来国务院反垄断委员会和市场监管总局陆续出台一系列反垄断指南和部门规章,形成了以反垄断法为核心,1部行政法规、8部反垄断指南、6部部门规章等构成的反垄断法律规则体系。仅在2021年,就先后发布实施《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》《企业境外反垄断合规指引》和《国务院反垄断委员会关于原料药领域的反垄断指南》等文件。

作为反垄断领域基本制度规则的反垄断法自2007年出台、2008年实施以来,在维护自由公平的市场竞争秩序等方面发挥了重要作用的同时,也需要根据该法实施以来所反映出的突出问题相应地调整和完善相关的制度规则,并通过及时修法回应数字经济竞争的特点提出的新挑战,还要将竞争政策的基础地位以及公平竞争审查制度上升到法律的高度。2021年10月19日,第十三届全国人大常委会第三十一次会议对《中华人民共和国反垄断法(修正草案)》进行了首次审议,并于10月23日公布该修正草案并公开征求意见。这标志着我国反垄断法在实施13年多之后的首次修改进入最后的关键阶段。虽然目前的修正草案在最终通过时会有这样或者那样的变化,但是该版本是在各方多年努力的基础上形成的,无疑体现了我国在“强化反垄断”的新形势下形成的共识。

虽然近年来我国反垄断的学术研究越来越受到重视,但总体来说,以往这方面的研究呈现出比较零星分散的状态,未能形成所谓集中的、在其他领域也受到关注的“热点”。随着反垄断执法力度不断加大并呈现出常态化,2021年我国学术理论界也掀起了反垄断尤其是平台经济领域反垄断研究的热潮,各种学术活动非常活跃,学术成果不断涌现。这些研究成果主要集中在我国加强反垄断执法的必要性和紧迫性、国外平台经济领域反垄断的比较借鉴、我国平台经济领域反垄断的基本理念、原则和重点难点问题等方面。这些成果既涉及传统反垄断分析框架在平台经济领域的适用,也涉及用新的理论和方法来看待和处理平台垄断问题,还涉及反垄断法的修订完善,及时回应了现实的需求,也有力促进了我国反垄断工作的开展。

在国家持续强化反垄断和防止资本无序扩张的背景下,加上国家反垄断局的正式挂牌和反垄断法修订工作的即将完成,可以预计,反垄断特别是如何在平台经济领域有效适用反垄断法等还将会是未来一段时期的研究热点,并会紧密结合平台经济的特点对反垄断法适用提出的挑战展开,同时关注我国和欧美在平台经济领域反垄断规制方面的差异,以便实现发展和规范并重、竞争和创新兼顾的目标。

(作者系上海交通大学特聘教授、竞争法律与政策研究中心主任,国务院反垄断委员会专家咨询组成员,中国法学会经济法学研究会副会长)

编辑:子珍